[閒置空間]社福團體活化閒置空間政策倡導

社福團體活化閒置空間政策倡導計畫(2014-2015)

壹、計畫緣起

長期以來，我國的住宅政策也從未特別考量社會弱勢民眾的需求，致使民間團體並未有適當的場所可以提供社區服務。隨著高齡化與少子女化的人口趨勢，中小學的閒置空間增加，教育部釋出閒置空間的腳步卻牛步化；另外，根據審計部98年度報告指出，至2009 年5月底為止，國防部閒置營區共有422處，佔地十分廣闊，其閒置原因主要是因為國軍調整軍事部署，加上戰爭形態改變，許多軍事設施已無法滿足現代電子化的作戰需求，而導致大量廢置，其中81處已同意釋出，不過尚未完成法定程序或辦理移交。國內明顯有許多閒置空間，但民間團體想在社區提供能回應地方需求的福利服務，卻苦於找不到空間。

為落實2009年全國民間社福會議社福團體對「閒置空間活化」的共識，總盟於2013年辦理「培植台東在地社福團體活化『公共閒置空間』研究」，深入台東各鄉鎮田野考察，並與縣政府、社福團體的持續溝通討論。一方面釐清政府在撥用「公有閒置空間」的相關法規、辦法；另一方面針對台東在地社福團體進行需求調查及座談，共同研擬「台東縣可運用之閒置空間及服務計畫」(草案)，並協助安排拜會台東縣長，試圖尋找一個適合取得與活化「公有閒置空間」作為社會福利服務的途徑。

延續台東縣計畫方案的經驗，2014-2015年獲財政部公彩回饋金補助辦理「社福團體活化閒置空間政策倡導計畫」，除持續協助台東縣能有成功案例外，要將活化公有閒置空間的經驗嘗試推動到新北市、台中市、高雄市、宜蘭縣等四個縣市，一方面瞭解其公有閒置空間之現況，另一方面結合當地社福團體針對地方福利服務需求及空間取得困難原因等進行了解，試著從現有的公有閒置空間中尋找是否有可運用之空間，以期有效活化公有閒置空間之目的。同時，也將邀集當地社會局處加入一起參與，由於社會局處是地方社會福利政策的主管機關，應對地方福利需求、供給現況、服務資源配置和困境限制等有所掌握，藉由社會局處的參與討論，將更準確規劃地方社會福利空間及設施配置，讓公有閒置之活化的規劃能回應地方需求。

貳、社福團體的需求現況

(一)社福團體對於公有閒置空間的需求

1.身心障礙及老人服務對於空間的需求量大：

從問卷調查和焦點團體的結果中可以發現，大多數的社福團體認為目前提供服務的空間不足，其中以身心障礙團體在空間的需求上為最大，包括設置庇護工廠、小作所、教養院、課輔教室等；其次為老人服務，包括日照中心、社區關懷據點等；其他服務方面的需求則有食物銀行、物資中心等。

2.「交通便利」及「無障礙空間」為首要條件：

在空間的設施與環境方面，社福團體認為最重要的兩點為：交通便利、具備無障礙設施或空間。然而目前許多社福團體所使用的空間是向民間租賃，要滿足上述兩點需求不易，尤其是無障礙設施的部分，即使社福團體願意自掏腰包修繕，房東也不一定願意。

3.社福團體需求的空間坪數不用大、可永續經營最重要：

社福團體在空間的用途方面，可大致分為機構辦公、辦理活動、提供服務三項。根據需求調查顯示，社福團體需要的空間並不大，約在50~100坪左右;而由於目前多數團體所使用的空間是向民間租賃，租約到期便得要搬遷另覓空間，在服務的提供上難以永續經營。

4.社福團體申請使用公有閒置空間的經驗

在對於社福團體進行的問卷調查結果中，發現大部分團體向政府申請使用公有閒置空間的經驗都不是很好，除了有八成以上的團體未能申請成功之外，得到的回覆通常是：無合適空間可提供、政府部門另有規劃、礙於法令或產權問題無法提供等，另外也有像學校的閒置空間根本無意釋出，甚至未回覆原因等。針對社福團體的申請經驗，我們也在焦點團體中做進一步的討論，茲將結果彙整如下：

5.缺乏公有閒置空間的資訊：

雖然行政院公共工程委員會有定期公布列管的公有閒置設施狀況，然而地方縣市的閒置空間資訊不夠透明化，許多地方社福團體不知道空間在哪裡、如何搜尋，只能依靠社會局（處）的協助。

6.空間取得不易：

（1）學校閒置教室不喜歡社福團體進入，怕有安全疑慮或帶來麻煩，除非有獨立進出口的大樓或宿舍。

（2）社區活動中心的場地通常需要與多方角力，社福團體不易爭取到。

（3）許多地方上的閒置空間，地方政府都收回另有規劃，在資源分配上，社福團體通常都是排最後。

（4）目前社福團體要尋找空間，大多仰賴社會局，但社會局所管轄的空間很少，即使有也不一定符合社福團體的需求。

7.跨單位協調的困難：

（1）公有閒置空間的主管機關涵蓋國防、教育、財政、地政等單位，地方政府社會局（處）層級不夠高，難以協助社福團體爭取空間。

（2）地方政府無統一管理公有閒置空間的窗口，造成跨單位協調的困難。

(二)法令規範與倡議方向

根據行政院文化建設委員會（現改為「文化部」）在2003年所出版的《推動閒置空間再利用操作參考手冊》，推動閒置空間再利用在法令上所涉及的三個部分為「地權」、「地用」與「執照」。其中「地權」－土地使用權的取得，根據《國有財產法》第38、40、43、47、51、53條的規定，公有非公用財產依法可以「撥用」、「租用」、「借用」、「讓售」、「委託或合作」等方式取得使用權；同時依據《促進民間參與公共建設法》（簡稱《促參法》）第3條、第15條的規定，社福機構可以優惠的租金承租公有土地。因此公有閒置空間無論是透過撥用給地方政府社會局（處），再委託給民間社福團體經營辦理服務，或是以優惠的方式租用給社福團體使用，在實務上都是可行的。

關於「地用」的部分，在《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》中有規定，都市計畫內的公有設施幾乎都可以作為社會福利用途，非都市計畫內的只要透過容許項目的調整，也都可以作為社會福利事業使用。

換言之，公有閒置空間作為社會福利用途，在地權和地用上都沒有問題，未來可能需要解決的問題在於「執照」，許多老舊建物沒有合法的建築執照，加上社會福利機構在建築和消防上要求的規格較高，使得許多老舊建物不符合標準，若要進行修繕又不符成本。

爰此，本計畫建議社福團體可朝以下方向進行倡議:

1.不另修專法，朝各社福領域的特別法去修法規範：

透過本計畫對於相關法令規範的彙整及分析，同時召開修法焦點團體討論之後，認為目前相關法規如土地法、國有財產法、都市計畫法、促參法等，均未與「公有閒置空間作為社會福利用途」的概念牴觸，因此不需要再耗時另訂專法，建議在各社福領域的特別法中去修法規範。

2.推動在各地方政府成立跨局處的閒置空間工作小組：

公有閒置空間的管理與活化，雖有行政院公共工程委員會作為中央主管機關，但實務上的清查工作還是要靠地方政府，是否願意將空間釋出作為社福用途，也取決於地方政府的政策與心態。未來對於公有閒置空間的倡議工作，將以地方政府為主，推動各縣市成立跨局處的閒置空間工作小組，定期召開會議討論活化機制，應是本計畫未來努力的方向。

3.將學校閒置空間列為未來推動活化的重點：

受到少子化的影響，近十年來國民小學年年減班，衍生出的廢校、併校及校園閒置空間問題，成為全國各地普遍現象，然而在我們蒐集資料的過程中發現，大部分學校對於閒置空間多採保守的「暫不處理」方式，或是另立「專科教室」等名目。教育部雖自2003年開始推動「國民中小學閒置校舍活化再利用示範計畫」，但全國各地願意釋出校園空間做為社福機構用途的比例卻只占2.52%（教育部年度國民中小學整併後校園活化再利用輔導計畫http://revival.moe.edu.tw/page/intro.asp）。因此，我們建議將學校閒置空間列為未來計畫工作的重點，蒐集已活化成功的案例進行後續的比較分析。

4.社福團體使用公有閒置空間，以提供法定服務作為使用原則：

確立公有閒置空間釋出作為社會福利用途的原則，建議以目前法律規範的法定服務作為優先，例如老人日照中心、身心障礙日間作業所、精神障礙者康復之家、公共托育中心、婦女及青少年福利服務中心、遊民中途之家等，以符合公平正義之原則。

參、結論與建議

茲將本計畫執行過程中所見民間團體及政府部門所遭遇之困境整理如下，並提出相關政策上的建議：

一、公有閒置空間活化作為社福用途所面臨的困境

（一）公有閒置空間資源媒合不易

各社福領域服務都有空間上的規劃與要求，政府單位所盤點出的閒置空間並不一定能夠符合各領域法規及社福團體的評鑑需求條件，所以不易媒合成功。
基於公平分配資源的原則，地方政府認為不適合以一對一的方式提供社福團體空間資訊。
在推動校園閒置空間的釋出方面，目前除了高雄市政府設置「校園空間活化網」公開校園閒置空間資訊外，其他縣市教育單位在盤點空間資源及媒合社福用途的作法上仍不積極。

（二）產權與管理上的問題

校園閒置空間無法將產權移轉至社政單位或社福團體，且社福機構使用租金是上繳市府，安全管理責任與水電費用卻是學校需負責，故多數學校都以各種理由婉拒租借空間給社福團體使用。
即使社福團體願意花經費修建，但產權仍歸屬原單位，修繕或興建後無法確保團體可持續使用。
公有閒置空間租用年限礙於法令之限制，無法簽訂長久的使用合約，社福團體難以永續經營。

（三）資訊是否應該公開的問題

在本計畫的執行過程中，「規劃公開化」和「資訊透明化」是社福團體對於地方政府的兩大訴求，包括希望地方政府在公有閒置空間的規劃運用上，應公開結合或諮詢民間社福團體的專業，同時定期盤點並公開轄區內閒置空間的數量及使用情形。另一方面，地方政府的考量卻是公有閒置空間的資訊不宜公開，認為公開查詢就是開放給所有人來爭取空間，反而會影響到社會福利團體使用的優先順序。

二、政策建議

(一)地方政府方面：

應挹注經費進行轄區內閒置空間資源盤點計畫，並將空間分類評估社福設施使用之適宜性（含建管等規定），並建立資料庫或諮詢平台供民眾查詢。
以併校或校地重新規劃為思考方向，以釋出閒置空間作為社會福利用途。
在社會住宅(公共住宅)的規劃上，須留設一定比例之低樓層(1、2樓)空間作為福利設施，提供社福團體使用以及研擬社福團體參建的可能性。住宅單元方面，至少30%應提供弱勢社群居住，並提供可負擔之租金或補助方案。

(二)中央政府方面：

國有財產署：

確實清查並盤點各機關所經管的國有公有非公用土地或設施，並建置「國產活化資料庫」。
目前社會福利團體租用國有公有非公用土地或設施，租金率為當期土地申報地價之3%，建議國財署為因應未來每三年調漲地價，對社福團體的租金漲幅衝擊提出相關配套措施。

衛生福利部：

建議與國有財產署等相關單位共同擬定合作計畫，開放空間給地方縣市申請進行實驗性的服務方案。

教育部：

建議提出相關獎勵措施，例如將活化閒置教室列為學校評鑑指標之一，鼓勵各縣市學校主動釋出空間。

三、法規建議

將公有閒置空間（包括閒置校舍）的管理原則納入縣／市有財產管理條例，由地方政府制定一套空間管理的程序(例：如何依公告現值來承租或承購)，明訂優先使用的順序，如此可避免上述所提到的資源分配不公、或者是不同利益團體角力的問題。
都市計畫細部計畫應將社會福利設施按當地人口密度計算，並納入公共設施用地與建設考量，例如：社會福利用地不得少於十分之一。
台灣未來社福設施需求量大，且目前88%都是非都市土地，建議非都市土地變更地目為社福設施用地時可免除回饋金(依公告現值的5%)。
社福團體在公有閒置空間使用或承租上需要長遠的計畫，建議未來特別法修訂可邀請社福團體一同參與。

【本計畫感謝台灣社會福利總盟白秀雄榮譽理事長、臺灣大學建築與城鄉研究所劉可強教授、臺灣大學城鄉所林建元教授、財團法人台灣大學建築與城鄉研究發展基金會慕思勉資深規劃設計師、逢甲大學土地管理系朱南玉助理教授、文化大學市政暨環境規劃學系許世雨副教授、中華民國老人福利推動聯盟吳玉琴秘書長、台灣少年權益與福利促進聯盟葉大華秘書長、中華民國康復之友聯盟李淳一理事、中華民國智障者家長總會林惠芳秘書長、陳節如立委辦公室孫一信主任、全國教師工會總聯合會洪清池理事等參與協助。】

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